PPP模式将在政策与实践共进中趋于完善

结合国家层面通过《意见》为PPP模式谋划健康可持续的发展环境，以及从中央到地方积极推进PPP项目、践行PPP模式，据此可以判断：PPP模式的运行将结合我国经济社会各领域实际，秉承“让市场在资源配置中起决定性作用”的核心理念，逐渐趋于完善。

财政部、国家发改委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(下称《意见》)近日获国务院同意并发布。根据《意见》要求，我国将大力推广政府和社会资本合作 (Public-PrivatePartnership，PPP)模式，围绕增加公共产品和公共服务供给，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用PPP模式。此举被外界普遍解读为国家在2014年于重点经济类基础设施领域推广PPP项目之后，继续将PPP模式推广触手伸向公共服务领域的明智之举，其间释放的政策红利值得期待。

无独有偶，国家发改委网站也于日前专门开辟PPP项目库专栏，公开发布PPP推介项目共计1043个，总投资1.97万亿元，项目范围涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域。如此大规模、废水处理智能化高密度的PPP项目发布，再次将外界目光聚焦于PPP模式之上。

对此，接受中国经济时报记者采访的专家认为，结合国家层面通过《意见》为PPP模式谋划健康可持续的发展环境，以及从中央到地方积极推进PPP项目、践行PPP模式，据此可以判断：PPP模式的运行将结合我国经济社会各领域实际，秉承“让市场在资源配置中起决定性作用”的核心理念，逐渐趋于完善。
 

三目标勾勒PPP模式未来前景

对于《意见》明确的发展目标，其表述为：电镀废水处理设备立足于加强和改善公共服务，形成有效促进政府和社会资本合作模式规范健康发展的制度体系，培育统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的政府和社会资本合作市场。着力化解地方政府性债务风险，积极引进社会资本参与地方融资平台公司存量项目改造，争取通过政府和社会资本合作模式减少地方政府性债务。在新建公共服务项目中，逐步增加使用政府和社会资本合作模式的比例。

“《意见》的目标表述明确，将为国家提出打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务 ‘双引擎’带来直接利好。”本报经济观察家、中国人民大学发展中国家经济研究中心主任彭刚在接受本报记者采访时表示，概括而言，《意见》提出的发展目标分为三方面内容：一是规范政府和社会资本合作模式的制度环境;二是引进社会资本参与地方融资平台，应对地方债务;三是提升政府和社会资本合作模式的项目比例。

在彭刚看来，一直以来，在我国的市场、政府和公共服务三者基本关系中，长期存在着以政府为中心的现象，这不仅不利于市场主体积极性的调动，也加重了政府自身的负担，不仅不利于政策的高效执行和贯彻，客观上也加重了财政负担。现阶段大力推动PPP模式，无形中也为政府提供了一个重新自我定位的契机。

实际上，《意见》已经对此进行了阐释，彭刚认为，三个明确的目标为外界直接勾勒出了PPP模式未来的发展前景。除此之外，积极推动PPP模式，对于转变政府职能、打破行业准入限制以及科学财政投入和管理都将带来正面效应。
 

社会资本或可盘活地方债“死水”

根据《意见》要求，PPP模式被赋予了化解地方债风险的职能。《意见》提出，积极运用转让—运营—移交 (TOT)、改建—运营—移交(ROT)等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设。

此外，《意见》还明确提出要大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制等内容，出于对社会资金可能“以PPP之名行变相融资之实”的担忧，《意见》明确将严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资。

对于当前地方政府举债的困局，坊间一直存在反对声音，由此，积极呼吁吸纳社会资本参与地方融资平台建设早已被视为化解地方政府性债务的一剂良药。

长期关注地方政府举债行为与地方经济发展关系的国家发改委国土开发与地区经济研究所区域发展研究室副主任贾若祥此前在接受本报记者采访时表示，防范政府陷入地方债务陷阱，既需要一系列发债机制的制定和监管的约束，也需要相关金融、财政以及产业等配套政策的实施。

可见，《意见》明确将通过吸纳社会资本参与地方融资平台公司存量项目改造正是地方债金融配套政策可有作为的重要一项。而对于促进地方债务步入良性循环，贾若祥强调，政府还需要把重点放在规范经济发展环境和经济发展秩序上，为实体经济发展创造更好的平台，将经济发展动力让渡给企业，促其发挥配置资源的基础性作用。

彭刚也认为，化解地方政府性债务，通过社会资本注入，盘活岌岌可危的地方债务“死水”实属明智之举。不过，他强调，想要获得双赢局面，就必须积极引入社会资本进入，有效调动、规范管理并科学引导地方资金，改变社会资本可能出现的盲目逐利行为，提高其资金效益，这正是《意见》想要达到的目的之一。
 

期待PPP模式大作为须重视市场决定性作用

明确大力推动PPP模式在公共服务领域大有作为的同时，《意见》还提出要借鉴国际成熟经验，立足国内实际情况，改革创新公共服务供给机制和投入方式，发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用，引导和鼓励社会资本积极参与公共服务供给，为广大人民群众提供优质高效的公共服务。

“对于公共服务领域而言，单纯依靠政府一家之力显然难以应对日益提升的民众需求。”彭刚认为，相较于以往计划经济时代的政府投资而言，社会资本更注重效率最大化：要确保投入的每一分钱都能带来收益。而要实现这一初衷，唯有依靠市场自身的决定性作用。

在贾若祥看来，早在十几年前就曾经被广泛提及的PPP模式，之所以当前出现大热之势，正是因为如今政府更加重视并强调市场放开的政策环境。“尤其是一些传统资源垄断的行业放开，为公私合营提供了外部环境。”贾若祥认为，现在的外部环境很适合打造公平市场环境，为PPP发展创造很好的平台，这也将对公私合营和混合所有制发展提供更多可能性。

因此，舆论的广泛共识是，如果想要寄望PPP模式发挥缓解政府财政压力，形成高效经济社会领域产品供给的局面，就必须仰仗并尊重市场的决定性作用。

彭刚认为，以前政府的手伸得过多，现在要根据市场规律，引入社会资本，乳化废水工艺促使其发挥更加积极的作用。在制度构建初期，政府的主导作用是必须尊重的，社会资本在我国一直处于边缘状态，没有规范的发展路径，防止其出现“一放就乱”的局面，《意见》提出的规范制度环境显然十分必要。

彭刚说，对于PPP模式的应用，《意见》描绘了短期内可以预见的发展前景，即达到政府和市场的良性互动格局;同时，《意见》放开的公共服务领域无疑将为PPP模式打开新的窗口，其政策效果值得期待。